En esta primera nota, desde el CEDAF abordamos qué establece el nuevo régimen y cuáles son las principales tensiones que plantea con el sistema de protección integral de derechos de niñas, niños y adolescentes establecido por la Ley 26.061.
La segunda nota de esta serie indagará en lo que ya se está haciendo en la provincia de Buenos Aires, con el foco puesto en la prevención y la reparación.
Qué cambia con la nueva ley
La Ley 27.801 establece un nuevo régimen penal para adolescentes y amplía el universo de situaciones que pueden quedar bajo intervención penal. Uno de los principales cambios es la baja de la edad de responsabilidad penal, es decir que los adolescentes de 14 años pueden ser sometidos a un proceso penal e imponerles una pena. Además, la nueva legislación incorpora delitos que anteriormente no eran atribuibles penalmente a adolescentes de 16 y 17 años como amenazas, lesiones leves, daño o riña, que son delitos considerados leves ante la ley.
La contradicción con el sistema de protección integral
Nuestra Ley de Protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la Ley 26.061 de 2005, fue sancionada con el propósito de establecer un marco normativo que le diera encarnadura al articulado de la Convención de los Derechos del Niño (en adelante CDN) incorporada a la Constitución Nacional en el año 1994 (art 75). Estableció un sistema de protección integral basado en la Convención y dejó atrás el paradigma tutelar. Allí, el Estado aparece como el primer garante de los derechos de niños, niñas y adolescentes, en un marco de la corresponsabilidad y del sistema de protección integral de derechos. La 26.061 no incluyó el aspecto penal, dejando vigente la ley 22.278. Era necesario una ley de la democracia que pudiera armonizar los principios de un régimen penal adolescente con la CDN y los estándares de DDHH vigentes en nuestro país. Pero la ley finalmente sancionada colisiona con los principios que la 26.061 toma de la CDN y las observaciones generales del Comité de los Derechos del Niño. El nuevo régimen penal contradice los principios de especialidad, mínima intervención y no regresividad.
El principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos humanos impide que el Estado adopte medidas que reduzcan niveles de protección previamente alcanzados. La anterior legislación estableció en 1983, pocos meses antes del retorno a la democracia, la edad de punibilidad a partir de los 16 años. La baja de la edad mínima constituye una regresión normativa, expresamente desaconsejada por los organismos internacionales. Lo mismo sucede con la incorporación de delitos - que antes no se consideraban tales - para la franja de 16 y 17 años. Esto también se relaciona con el principio de mínima intervención que es procurar al derecho penal solo como un último recurso, agotados todos los medios menos lesivos.
Esta contradicción con las normas de protección de niños, niñas y adolescentes puede generar problemas con la aplicación de la ley sancionada, como viene sucediendo con las leyes que retroceden en derechos y son aprobadas en un toma y daca lejano al verdadero debate y consenso que una democracia requiere, generando más incertidumbre e inestabilidad jurídica.
Siendo que, además, la evidencia empírica demuestra que bajar la edad de imputabilidad no reduce el delito ni mejora la seguridad, y por el contrario incrementa la exclusión social y la reiteración de trayectorias institucionalizadas. La situación de encierro genera reacciones contrarias a las esperadas en cualquier psiquis adolescente.
Ahora bien, si la ley se aplicase sin más, uno de los principales interrogantes está relacionado con el uso de la privación de libertad. Según el relevamiento de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia el 75% de los adolescentes que cumplen medidas penales lo hacen en territorio, mientras que el 25% cumple medidas de restricción o privación de libertad. Una mayor intervención penal y el aumento de las situaciones alcanzadas por la nueva legislación generarán una mayor demanda sobre los dispositivos cerrados y semicerrados, cuya capacidad podría resultar insuficiente.¿Dónde irán los adolescentes entonces?
También hay un retroceso donde se recupera una mirada tutelar - de control social - del Estado versus una mirada de derechos. La ley establece que “El juez podrá solicitar la asistencia de los órganos especializados de protección de niñez, los que actuarán bajo su supervisión y responsabilidad”. Esta afirmación vuelve a convertir a los adolescentes en objetos de la tutela, despojándolos de su condición de sujetos de derechos. Y vuelve a degradar a los organismos administrativos para convertirlos en auxiliares de la justicia. Y tiene dificultades de implementación: la ley prevé, por ejemplo, que un juez penal pueda requerir al organismo de protección la permanencia temporal en ámbitos familiares alternativos. Esta separación de la familia esta regida por la ley 26.061 y vinculada a graves vulneraciones de derechos (violencia, abandono, etc.) sobre ese adolescente. Por lo tanto, cabe preguntarse: ¿cómo se adopta una medida de protección excepcional - que dispone un juez de familia - sobre un adolescente sobre el cual ya se ha adoptado una medida penal? Además de que las medidas excepcionales tienen una vigencia máxima de 180 días, luego de los cuales debe tomarse una decisión acerca de su vinculación con la familia de origen.
Un desafío que también es presupuestario
El principio de especialidad obliga al Estado a garantizar un trato diferenciado que implica la prohibición de que adolescentes infractores a la ley penal sean juzgados por el sistema penal general, de que se les atribuya las consecuencias que este prevé para las y los adultos infractores, de recibir un trato igual o peor al que reciben las personas mayores de edad. Esta justicia especializada no se agota en el contenido normativo, sino que requiere de un sistema especializado que contemple todas las instancias de intervención y brinde un abordaje diferenciado.” Es decir, la visión de los jóvenes como sujetos de derechos y personas en desarrollo, no como adultos “pequeños”, sino con sus propias problemáticas, implica no solo no juzgarlos como adultos, sino que sustenta la necesidad de una mirada integral.
La implementación del nuevo régimen requiere recursos para dispositivos, equipos especializados y programas de acompañamiento. La propia Ley 27.801 contempla partidas presupuestarias específicas, pero su implementación debe analizarse junto con la situación general de las políticas de niñez. La pregunta, entonces, no es solamente qué establece la nueva ley, sino con qué infraestructura, equipos y recursos se implementará.
De acuerdo con Unicef, “es clave que una reforma legislativa esté acompañada de una fuerte inversión en políticas públicas de protección integral de la niñez y adolescencia. La intervención desde el Sistema Penal Juvenil no puede ser utilizada como una respuesta tardía del Estado por fallas u omisiones de intervención previas desde el Sistema de Protección de Derechos.”
Según datos de la Defensoría Nacional de Niñas, Niños y Adolescentes el presupuesto destinado a políticas de niñez mostró una caída real: el primer semestre de 2025 fue 17,4% menor que el del mismo período de 2023, aun cuando registró una recuperación respecto de 2024.
El problema federal
La implementación tampoco será exclusivamente nacional. El nuevo régimen combina disposiciones de fondo con cuestiones procedimentales que quedan bajo competencia de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Entre ellas aparecen aspectos vinculados con supervisores, articulación con el sistema educativo y programas para prevenir la reincidencia.
El desafío adquiere especial dimensión por la distribución territorial de los adolescentes alcanzados por medidas penales. De acuerdo con el relevamiento efectuado por la Sennaf en 2023, el 88% de los 4.299 adolescentes que cumplían una medida penal se concentraba en cinco jurisdicciones: Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Santa Fe y CABA. Esto también implica que, desde una perspectiva federal, en la mayoría del territorio argentino la problemática de adolescentes infractores a la ley penal no existe o es minúscula. En la provincia de Buenos Aires, los datos de 2025 muestran que fueron aprhendidos unos 5.626 NnyA, mientras que fueron identificados 1.128 adultos involucrados. Las aprehensiones se concentran principalmente en hechos vinculados con delitos contra la propiedad, mientras que los hechos de mayor gravedad —como homicidio, tentativa de homicidio o delitos sexuales— representan una proporción significativamente menor del total. Incluso el robo agravado por el uso de arma representa solo el 5,2% de los casos.
¿De dónde saldrán los recursos para las funciones que la propia ley asigna a todas las provincias?
¿Quién es responsable de la ley?
Se conoció que será el Ministerio de Justicia el responsable de la ley, en contradicción nuevamente con la ley 26.061 que establece a la SENAF como organismo rector de todas las políticas públicas vinculadas a la niñez y adolescencia.
¿Qué capacidades tiene este ministerio para llevar adelante un régimen de este tipo? El Estado no es un mero árbitro neutral, sino un actor inserto en el territorio. En este sentido, la función de quien esté a cargo de la ley no puede reducirse a la formulación normativa de políticas o a la producción de información estadística (las cuales son funciones muy importantes), sino que debe traducirse además en intervenciones efectivas que incidan en mejorar las condiciones de vida de niños, niñas y adolescentes. Supone una capilaridad territorial, en la que las políticas no se “aplican” de forma vertical, sino que se co-construyen con actores locales. Numerosos autores plantean la necesidad de establecer un diálogo entre el Estado nacional y las jurisdicciones, reconociendo los saberes locales. La rectoría es una combinación de dirección estratégica, presencia y escucha territorial activa y financiamiento sostenido, con el objetivo de garantizar el efectivo funcionamiento del sistema de protección de derechos y el fortalecimiento de las capacidades locales.
Esto es lo que sí está haciendo la provincia de Buenos Aires. Los esperamos en la próxima nota para conocer a “Entramados”.